مستشار قانوني – وزارة العدل السودانية
مقدمة
تعد الرقابة القضائية على أعمال الإدارة العامة من أهم الضمانات التي تقوم عليها دولة القانون الحديثة، إذ لا يكفي أن تستند الإدارة إلى نصوص قانونية عند ممارستها لاختصاصاتها، وإنما يتعين كذلك أن تخضع هذه الممارسة لرقابة القضاء ضماناً لاحترام مبدأ المشروعية ومنع الانحراف بالسلطة أو إساءة استعمالها.
وتزداد أهمية هذا الموضوع عند دراسة القرارات الصادرة عن وزير العدل، لما يتمتع به هذا المنصب من خصوصية داخل البناء الدستوري والإداري للدولة. فوزير العدل ليس مجرد رئيس إداري لمؤسسة حكومية، وإنما يمثل المستشار القانوني للدولة والمشرف على العمل القانوني بها، كما يباشر سلطات واسعة تتعلق بتنظيم العمل القانوني وشؤون المستشارين القانونيين والعاملين في الأجهزة العدلية المختلفة.
وقد ظل الاعتقاد سائداً لفترات طويلة بأن بعض القرارات الصادرة عن وزير العدل أو النائب العام تتمتع بحصانة خاصة تحول دون إخضاعها للرقابة القضائية، استناداً إلى طبيعة المنصب أو إلى نصوص تشريعية خاصة تحظر على المحاكم التعقيب على بعض القرارات الإدارية.
غير أن القضاء السوداني شهد تحولاً جوهرياً منذ أواخر ثمانينيات القرن الماضي عندما بدأت المحكمة العليا في إعادة صياغة العلاقة بين السلطة التنفيذية والسلطة القضائية على أساس مبدأ المشروعية وسيادة حكم القانون.
وقد شكلت سابقة محجوب برير محمد نور ضد حكومة السودان لسنة 1989م نقطة تحول حاسمة في هذا المسار، إذ قررت المحكمة العليا بصورة واضحة أن حق التقاضي حق دستوري لا يجوز للمشرع العادي مصادرته أو الحد منه بصورة تؤدي إلى تعطيله.
ومنذ ذلك التاريخ بدأت فكرة الحصانة المطلقة للقرارات الإدارية تتراجع تدريجياً أمام مبدأ خضوع الإدارة للرقابة القضائية، حتى أصبح الأصل هو قابلية القرارات الإدارية للطعن والاستثناء هو التحصين.
أولاً: حق التقاضي كأساس دستوري للرقابة على قرارات وزير العدل
لا يمكن فهم التطور الذي شهده القضاء الإداري السوداني في مجال الرقابة على قرارات وزير العدل دون الرجوع إلى الأساس الدستوري الذي استند إليه هذا التطور.
ففي المراحل السابقة على الدستور الانتقالي لسنة 1985م لم يكن حق التقاضي يتمتع بالحماية الدستورية المباشرة، ولذلك كان المشرع يتمتع بسلطة أوسع في وضع قيود على اللجوء إلى القضاء أو في تحصين بعض القرارات الإدارية من الرقابة القضائية.
وقد انعكس هذا الاتجاه في عدد من القوانين التي تضمنت نصوصاً تمنع المحاكم من التعقيب على بعض القرارات الصادرة بموجبها، ومن أبرزها قانون إخلاء المباني العامة لسنة 1969م.
إلا أن صدور الدستور الانتقالي لسنة 1985م أحدث تحولاً جوهرياً عندما كفل حق التقاضي باعتباره حقاً دستورياً أصيلاً لكل فرد.
ومنذ ذلك التاريخ لم يعد ممكناً النظر إلى اللجوء إلى القضاء باعتباره مجرد امتياز يمنحه القانون للمواطن، وإنما أصبح حقاً دستورياً لا يجوز الانتقاص منه أو مصادرته بواسطة تشريع عادي.
ثانياً: سابقة محجوب برير محمد نور وبداية انهيار فكرة الحصانة الإدارية
تمثل قضية محجوب برير محمد نور ضد حكومة السودان واحدة من أهم القضايا الدستورية في تاريخ القضاء السوداني الحديث.
فعلى المستوى الظاهري كانت القضية تتعلق بنزاع حول إخلاء عقار حكومي، إلا أن جوهر النزاع كان أعمق بكثير من مجرد علاقة إيجارية.
فالسؤال الحقيقي الذي كان مطروحاً أمام المحكمة العليا لم يكن متعلقاً بأحقية الحكومة في استرداد العقار، وإنما بمدى جواز حرمان المواطن من اللجوء إلى القضاء للطعن في القرار الإداري الصادر بإخلائه.
وقد دفعت الحكومة آنذاك بأن المادة الرابعة من قانون إخلاء المباني العامة تحظر على المحاكم التعقيب على الأوامر الصادرة بموجب القانون.
غير أن المحكمة العليا رفضت هذا الدفع بصورة قاطعة وقررت أن حق التقاضي لا يجوز مصادرته بواسطة تشريع عادي.
لا يجوز لأي قانون عادي أن يحجب المحاكم عن ممارسة اختصاصها الأصيل في مراقبة مشروعية القرارات الإدارية.
وقد أكدت المحكمة أن النائب العام لا يتمتع بسلطة عامة محصنة ضد الرقابة القضائية، وأن خضوع قراراته للمراجعة القضائية يتوقف على طبيعة القرار ذاته وليس على المنصب الذي أصدره.
ويعد هذا المبدأ من أخطر المبادئ التي أرستها المحكمة العليا لأنه أنهى عملياً فكرة وجود سلطات إدارية فوق رقابة القضاء.
ثالثاً: انتقال المبادئ الدستورية إلى مجال الخدمة العامة
إذا كانت سابقة محجوب برير قد أرست الأساس الدستوري العام لخضوع قرارات وزير العدل للرقابة القضائية، فإن التطبيق العملي لهذا المبدأ ظهر بصورة أوضح في منازعات الخدمة العامة وعلى رأسها منازعات النقل والترقية.
فالقرارات المتعلقة بالخدمة العامة تختلف بطبيعتها عن أوامر الإخلاء لأنها تمس بصورة مباشرة المركز الوظيفي والمالي للموظف العام.
ولهذا السبب أصبحت المحاكم مطالبة بإيجاد توازن دقيق بين مصلحة الإدارة في إدارة المرفق العام وبين حق الموظف في الحماية من التعسف والانحراف بالسلطة.
ومن هنا نشأت نظرية السلطة التقديرية التي تمثل محور معظم المنازعات المتعلقة بقرارات النقل والترقية.
رابعاً: سابقة مأمون مكي حامد ضد وزارة العدل
تمثل هذه السابقة التطبيق العملي للمبادئ التي أرستها سابقة محجوب برير.
ففي هذه القضية طعن أحد المستشارين القانونيين في قرار صادر بنقله، ودفعت الوزارة بأن النقل يدخل في نطاق السلطة التقديرية المخولة لها.
غير أن المحكمة قررت أن السلطة التقديرية ليست حصانة قضائية، وأن الإدارة متى طعن في قرارها بدعوى التعسف أو الانحراف بالسلطة فإنها تصبح مطالبة ببيان الأساس الذي استندت إليه في إصدار القرار.
وأكدت المحكمة أن الغاية من سلطة النقل هي تحقيق المصلحة العامة وليس استعمالها كوسيلة للعقاب أو الضغط أو الانتقام الإداري.
خامساً: السلطة التقديرية وحدودها القانونية
السلطة التقديرية لا تعني الحرية المطلقة، وإنما تعني منح الإدارة مساحة من الاختيار بين عدة حلول مشروعة، شريطة أن يكون الهدف النهائي هو تحقيق المصلحة العامة.
فالقانون قد يترك للإدارة حرية اختيار الموظف الذي سيتم نقله أو توقيت النقل أو الجهة التي سيتم النقل إليها، لكنه لا يترك لها حرية استعمال هذه السلطة لتحقيق أغراض شخصية أو غير مشروعة.
ومن هنا جاءت الرقابة القضائية باعتبارها الضمانة الأساسية لمنع تحول السلطة التقديرية إلى سلطة تعسفية.
سادساً: عيب إساءة استعمال السلطة في قرارات النقل
يعد عيب إساءة استعمال السلطة من أخطر العيوب التي تصيب القرار الإداري وأكثرها صعوبة من حيث الإثبات.
ويتحقق هذا العيب عندما تستخدم الإدارة سلطتها لتحقيق غرض غير الذي منحت من أجله.
فإذا كان الهدف الحقيقي من النقل هو معاقبة الموظف بسبب رأي قانوني أبداه أو شكوى تقدم بها أو تظلم رفعه ضد جهة إدارية، فإن القرار يفقد مشروعيته حتى ولو كان مستوفياً لشروطه الشكلية.
ذلك لأن العبرة ليست بالشكل الظاهر للقرار وإنما بالغرض الحقيقي الذي صدر من أجله.
سابعاً: القرائن القضائية على التعسف في قرارات النقل
- تكرار نقل الموظف خلال فترات زمنية قصيرة دون مبرر موضوعي.
- صدور قرار النقل عقب خلاف إداري أو شكوى أو تظلم.
- إبعاد الموظف عن موقعه الوظيفي دون مصلحة عامة ظاهرة.
- اختلاف معاملة الموظف عن زملائه في الظروف المتماثلة.
- عجز الإدارة عن تقديم مبررات معقولة للنقل.
وقد استقر القضاء الإداري على أن هذه القرائن متى اجتمعت أو تعزز بعضها ببعض فإنها قد تكفي لاستخلاص وجود انحراف بالسلطة.
ثامناً: الطعن في قرارات الترقية
تختلف قرارات الترقية عن قرارات النقل من حيث طبيعتها القانونية، إذ ترتبط مباشرة بالمركز المالي والوظيفي للموظف.
وقد استقر القضاء السوداني على أن الترقية ليست حقاً مكتسباً بصورة مطلقة، وإنما هي حق احتمالي يقوم على توافر شروط معينة يحددها القانون أو اللوائح.
غير أن الإدارة متى وضعت قواعد للترقية أصبحت ملزمة باحترام تلك القواعد وعدم الخروج عليها.
فلا يجوز تجاوز شروط الأقدمية أو الكفاءة أو تطبيق معايير مختلفة على أشخاص يتمتعون بالمراكز القانونية ذاتها.
تاسعاً: رقابة القضاء على قرارات الترقية
لا يتدخل القضاء الإداري لاختيار الشخص الأجدر بالترقية، لأن هذا الاختصاص يظل من اختصاص الإدارة.
إلا أن القضاء يتدخل عندما يثبت أن الإدارة لم تلتزم بالقواعد القانونية التي تحكم عملية الترقية أو عندما يثبت وجود تمييز أو تعسف أو مخالفة للقانون.
وفي هذه الحالات لا يكون تدخل المحكمة تدخلاً في السلطة التقديرية، وإنما يكون حماية لمبدأ المشروعية وضماناً للمساواة بين الموظفين.
عاشراً: عبء الإثبات في دعاوى النقل والترقية
الأصل أن القرار الإداري يتمتع بقرينة الصحة والمشروعية، وعلى من يطعن فيه أن يقدم ما يزعزع هذه القرينة.
غير أن خصوصية المنازعات الإدارية جعلت القضاء لا يتمسك بهذا المبدأ بصورة جامدة، لأن كثيراً من المستندات والبيانات المتعلقة بأسباب القرار تكون في حيازة الإدارة وحدها.
ولهذا اتجه القضاء إلى إلزام الإدارة بتقديم ما لديها من مستندات ومبررات متى أثار الطاعن أسباباً جدية تدعو إلى الشك في مشروعية القرار.
فإذا عجزت الإدارة عن تقديم تفسير منطقي ومقبول للقرار أو امتنعت عن إبراز المستندات الجوهرية المتعلقة به جاز للمحكمة أن تستخلص من ذلك ما يؤيد مزاعم الطاعن.
الخاتمة
يتضح من استقراء أحكام المحكمة العليا وقواعد القضاء الإداري السوداني أن الاتجاه القضائي الحديث استقر بصورة قاطعة على خضوع قرارات وزير العدل للرقابة القضائية متى كانت ذات طبيعة إدارية وتمس المراكز القانونية للأفراد.
وقد شكلت سابقة محجوب برير محمد نور نقطة التحول الدستورية التي أنهت فكرة الحصانة المطلقة للقرارات الإدارية، بينما مثلت سابقة مأمون مكي حامد التطبيق العملي لهذا التحول في مجال الخدمة العامة.
كما استقر القضاء على أن السلطة التقديرية ليست حصانة، وأن النقل والترقية يجب أن يوجها لتحقيق المصلحة العامة لا لتحقيق أغراض شخصية أو عقابية.
ومن ثم فإن أي قرار يصدر بالمخالفة للقانون أو ينطوي على تعسف أو انحراف بالسلطة يظل عرضة للإلغاء أمام القضاء الإداري تأكيداً لمبدأ سيادة حكم القانون وخضوع الإدارة للمشروعية.
المراجع
- دستور السودان الانتقالي لسنة 1985م.
- قانون إخلاء المباني العامة لسنة 1969م.
- قانون القضاء الإداري لسنة 2005م.
- قانون تنظيم وزارة العدل لسنة 2017م.
- لائحة شروط خدمة المستشارين القانونيين بوزارة العدل لسنة 2008م.
- حكم المحكمة العليا في قضية محجوب برير محمد نور ضد حكومة السودان (1989م).
- حكم المحكمة العليا في قضية مأمون مكي حامد ضد وزارة العدل (2015م).
- مجلة الأحكام القضائية السودانية.
- المبادئ العامة في القضاء الإداري السوداني.
