أثر تعديل تعريف شركة القطاع العام (2025م) على الرقابة المالية والقانونية للدولة
شهد التشريع السوداني خلال العام 2025م تعديلاً جوهرياً على قانون الشركات لسنة 2015م، تمثل في إعادة تعريف "شركة القطاع العام" في المادة (269) منه، حيث أصبحت شركة القطاع العام هي الشركة المسجلة بموجب أحكام القانون والمملوكة بالكامل لأجهزة الدولة الاتحادية أو الولائية بنسبة 100%. هذا التعديل – رغم أهميته النظرية – أثار إشكاليات قانونية متعددة ومتشعبة، أبرزها: مدى استمرار خضوع الشركات التي تملك الدولة فيها نسباً أقل من 100% (كالشركات المختلطة التي تتراوح ملكية الدولة فيها بين 20% و99%) للرقابة المالية الحكومية (وزارة المالية، المراجع القومي، المراجعون الداخليون) والولاية القانونية (وزارة العدل).
وقد أثيرت حجتان رئيسيتان في هذا الجدل: الحجة الأولى تقول أن قانون الشركات هو قانون خاص والخاص يقيد العام، والحجة الثانية تقول أن التعديل اللاحق يقيد السابق. في المقابل، يرى رأي ثالث أن قانون تفسير القوانين والنصوص العامة لسنة 1974م يقدم إجابات حاسمة لهذه الإشكاليات من خلال قواعد التفسير المستقرة فيه، والتي تمنع الإلغاء الضمني للاختصاصات وتقرر مبدأ أن التعريفات تسري فقط داخل القانون الذي وردت فيه.
التحليل: يلاحظ أن هذا القانون – وهو الساري حالياً – لم يتعرض للتعديل أو الإلغاء بعد تعديل 2025م. كما أن تعريفه لـ"أجهزة الدولة" لم يعدل، وبالتالي يظل نافذاً ومطبقاً على الشركات التي كانت تعتبر – ولا تزال – من "أجهزة الدولة" وفق هذا التعريف. ومن المبادئ المستقرة أن الإلغاء الضمني لا يفترض، بل يحتاج إلى نص صريح أو تعارض حتمي.
التحليل: هذا القانون لم يتعرض للتعديل أو الإلغاء بعد تعديل 2025م، وبالتالي تظل نصوصه سارية ومطبقة على كافة "أجهزة الدولة" كما عرفتها المادة (3). ولما كانت المادة (3) تشمل الشركات التي تملك الحكومة فيها 20% فأكثر، فإن هذه الشركات تظل خاضعة للرقابة المالية من وزارة المالية والمراجعين الداخليين بغض النظر عن تعريفها في قانون الشركات.
التحليل: هذا القانون – الذي صدر لسنة 2015م – هو القانون الساري حالياً (حيث تم إلغاء قانون 2007م بموجب المادة (2) من هذا القانون). وتعريفه للأجهزة الخاضعة للمراجعة بالغ الاتساع، حيث يشمل: الشركات التي تملكها الدولة (أي نسبة كانت، وليس 100% فقط)، أو تسهم في رأس مالها بأي نسبة، أو تمولها، أو تشرف عليها، أو تدعمها، أو تعينها، أو تضمن قروضها. هذا التعريف أوسع بكثير من تعريف قانون الشركات المعدل، ويؤكد أن خروج الشركة من تعريف "القطاع العام" في قانون الشركات لا يُخرجها من نطاق اختصاص ديوان المراجعة القومي، لأن قانون المراجعة له تعريفه المستقل الذي يسري فقط لأغراضه الخاصة، عملاً بالمادة (18) من قانون تفسير القوانين.
التحليل: هذا التعديل – رغم أهميته – لم يتضمن نصاً صريحاً بإلغاء أو تعديل أي من القوانين السابقة (الإجراءات المالية، المراجعة القومي، تنظيم وزارة العدل). كما لم يتضمن نصاً يحدد أثر هذا التعريف على القوانين الأخرى. ومن المبادئ المستقرة أن الإلغاء الضمني لا يفترض.
(2) إذا تعارض أي نص في أي قانون مع أي حكم من أحكام الدستور تسود أحكام الدستور بالقدر الذي يزيل ذلك التعارض.
(3) تسود أحكام القانون اللاحق على القانون السابق بالقدر الذي يزيل التعارض بينهما.
(4) يعتبر أي قانون خاص أو أي حكم خاص بأي مسألة في أي قانون استثناءً من أي قانون عام أو نصوص عامة في أي قانون يحكم تلك المسألة."
التحليل: هذه المادة هي حجر الزاوية في موضوعنا. فهي تحدد العلاقة بين القوانين اللاحقة والسابقة، وبين القوانين الخاصة والعامة. المادة (6/3) تنص على أن اللاحق يسود على السابق فقط "بالقدر الذي يزيل التعارض بينهما"، وليس بشكل مطلق. وهذا يعني أنه إذا كان يمكن التوفيق بين النصوص – كما هو الحال في حالتنا – فإن قاعدة اللاحق لا تعمل. أما المادة (6/4) فتنص على أن الخاص يعتبر استثناءً من العام، وهذا يعني أن الخاص يُطبق في مجاله والعام يُطبق في مجاله الآخر، وليس أن الخاص يلغي العام بالكامل.
(أ) إعادة العمل بأي مسألة لم تكن سارية أو قائمة في تاريخ الإلغاء،
(ب) أي أثر بالنسبة للتطبيق السابق لأي قانون أو أي حكم من أحكامه يكون قد ألغى على الوجه المتقدم أو بالنسبة لما وقع صحيحاً أو تمت إجازته نتيجة لذلك التطبيق،
(ج) أي أثر بالنسبة إلى حق أو امتياز أو التزام أو مسئولية مما يكون قد اكتسب أو نشأ أو ترتب بموجب أي قانون أو أي حكم من أحكامه ألغى على الوجه المتقدم،
(د) أي أثر بالنسبة إلى عقوبة أو مصادرة أو أي جزء مما يكون قد وقع بسبب أية مخالفة لأي قانون أو أي حكم من أحكامه ألغى على الوجه المتقدم،
(هـ) أي أثر على أي تحقيق أو إجراء قانوني أو تعويض بالنسبة إلى أي حق أو امتياز أو التزام أو مسئولية أو عقوبة أو مصادرة أو جزء مما سبق ذكره وفي هذه الأحوال يجوز مباشرة التحقيق والاستمرار في الإجراء القانوني وتنفيذ التعويض كما يجوز توقيع العقوبة أو المصادرة أو الجزاء كما لو كان القانون الصادر بالإلغاء لم يصدر."
التحليل: هذه المادة تحمي المراكز القانونية التي تكونت قبل الإلغاء، وتؤكد أن الإلغاء لا يسري بأثر رجعي. وهذا يعني أن اختصاصات وزارة المالية والمراجع القومي ووزارة العدل التي كانت قائمة قبل تعديل 2025م تظل قائمة وقابلة للاستمرار.
(2) ليس من شأن التفويض المتقدم ذكره منع السلطة المفوضة من القيام بنفسها في أي وقت بمباشرة الاختصاص أو القيام بالعمل موضوع الإثابة ما لم يظهر قصد مغاير لذلك.
(3) لا يجوز للشخص الذي فوضت له سلطة على الوجه المتقدم تفويضها إلى شخص آخر ما لم ينص القانون صراحة على غير ذلك."
التحليل: هذه المادة تؤكد أن السلطات المخولة لوزارة المالية والمراجع القومي ووزارة العدل يمكن تفويضها، مما يعني استمرارها وعدم إلغائها. كما تحظر المادة تفويض سلطة إصدار اللوائح والقواعد، مما يضمن بقاء هذه السلطة بيد الجهة الأصلية.
التحليل: تؤكد هذه المادة استمرارية السلطات المخولة للجهات الحكومية في تعيين الأعضاء في المجالس واللجان، حتى في حالات العجز المؤقت.
التحليل: هذه المادة تؤكد أن السلطات المخولة لوزارة المالية تشمل تعيين رؤساء المجالس واللجان للهيئات والشركات.
التحليل: تمنع التفسير الرجعي للتعديل. فحتى لو قيل بأن التعديل يُخرج الشركات المختلطة من نطاق الرقابة الحكومية، فإن هذا الإخراج – لو صح – لا يسري بأثر رجعي، أي أنه لا يؤثر على المراكز القانونية التي تكونت قبل التعديل.
الرد في ضوء قانون التفسير: المادة (6/4) من قانون التفسير تنص على أن "يعتبر أي قانون خاص أو أي حكم خاص بأي مسألة في أي قانون استثناءً من أي قانون عام أو نصوص عامة في أي قانون يحكم تلك المسألة". هذا يعني أن الخاص يُطبق في مجاله والعام يُطبق في مجاله الآخر، وليس أن الخاص يلغي العام بالكامل. وفي حالتنا، يمكن تطبيق قانون الشركات (الخاص) في مجاله (تنظيم الشركات)، وتطبيق قوانين الرقابة المالية (العامة) في مجالها (حماية المال العام)، دون تعارض. كما أن قانون المراجعة القومي لسنة 2015م هو قانون خاص في مجال الرقابة على المال العام، وتعريفه للأجهزة الخاضعة للمراجعة أوسع وأكثر تفصيلاً، ولا يمكن لقانون الشركات العام أن يلغيه ضمناً.
الرد في ضوء قانون التفسير: المادة (6/3) من قانون التفسير تنص على أن "تسود أحكام القانون اللاحق على القانون السابق بالقدر الذي يزيل التعارض بينهما". وهذا يعني أن اللاحق لا يسود على السابق إلا بالقدر الذي يزيل التعارض، وليس بشكل مطلق. وحيث أنه لا تعارض بين تعديل 2025م وقوانين الرقابة المالية – إذ يمكن تطبيق كل في مجاله – فإن قاعدة اللاحق لا تعمل. كما أن قانون المراجعة القومي لسنة 2015م هو قانون سابق على تعديل 2025م، ولكن عدم وجود تعارض حتمي يمنع إلغائه ضمناً.
الرد في ضوء قانون التفسير: هذا صحيح، ولكن هذا التعريف مقصور على قانون الشركات نفسه. فقواعد التفسير العامة – المستفادة من المادة (6) – تقتضي تفسير النص في سياقه، وسياق قانون الشركات هو تنظيم تكوين الشركات وإدارتها وتصفيتها. أما سياق قوانين الرقابة المالية (الإجراءات المالية والمراجعة القومي) فهو حماية المال العام. ولأن السياقين مختلفان، فإن التعريفات لا تنتقل من قانون إلى آخر. وعليه، فإن تعريف "الأجهزة الخاضعة للمراجعة" في المادة (3) من قانون المراجعة القومي لسنة 2015م – الذي يشمل الشركات التي تملكها الدولة أو تسهم فيها بأي نسبة – يظل سارياً ومطبقاً على الشركات المختلطة بغض النظر عن تعريفها في قانون الشركات.
الرد في ضوء قانون التفسير: المادة (12) من قانون التفسير تحدد أثر الإلغاء بوضوح، وتنص على أن الإلغاء لا يؤثر على الحقوق والمراكز القانونية التي تكونت قبل الإلغاء. كما أن المادة (11) تؤكد أن الإلغاء لا يفترض ولا يعيد العمل بالأحكام القديمة إلا بنص صريح. وبالتالي، فإن الإلغاء الضمني للاختصاصات الرقابية والقانونية غير وارد في حالتنا، لعدم وجود نص صريح أو تعارض حتمي.
| نسبة ملكية الدولة | وفق قانون الشركات (المعدل 2025) | وفق قانون الإجراءات المالية (2007) | وفق قانون المراجعة القومي (2015) | النتيجة |
|---|---|---|---|---|
| 70% (مثال) | ليست شركة قطاع عام | جهاز دولة (20% فأكثر) | خاضعة للمراجعة (ملكية أو إسهام بأي نسبة) | تخرج من تعريف قانون الشركات فقط، وتظل خاضعة للرقابة المالية والولاية القانونية ومراجعة الديوان |
| 25% | ليست شركة قطاع عام | جهاز دولة (20% فأكثر) | خاضعة للمراجعة (إسهام بأي نسبة) | نفس النتيجة السابقة |
| 5% (أقل من 20%) | ليست شركة قطاع عام | ليست جهاز دولة | خاضعة للمراجعة (إسهام بأي نسبة) | تخرج من رقابة وزارة المالية، ولكنها تظل خاضعة لرقابة ديوان المراجعة القومي بسبب الإسهام ولو بنسبة قليلة |
| 0% (تمويل أو إشراف فقط) | ليست شركة قطاع عام | ليست جهاز دولة | خاضعة للمراجعة (تمويل أو إشراف) | تخرج من رقابة وزارة المالية، ولكنها تظل خاضعة لرقابة ديوان المراجعة القومي بسبب التمويل أو الإشراف |
| 100% | شركة قطاع عام | جهاز دولة | خاضعة للمراجعة | لا أثر للتعديل عليها |
الإجابة: لا، ليس بالضرورة. والتفصيل كالآتي:
تظل الشركات التي تملك الدولة فيها نسبة 20% أو أكثر خاضعة لرقابة وزارة المالية استناداً إلى المواد (3)، (15)، (16)، (17)، (18)، (19)، (22)، (26)، (27)، (28) من قانون الإجراءات المالية والمحاسبية لسنة 2007م، وهو قانون لم يتأثر بتعديل 2025م. وقد أكدت المادة (12) من قانون التفسير أن الإلغاء لا يسري بأثر رجعي، وبالتالي فإن اختصاصات وزارة المالية التي كانت قائمة قبل التعديل تظل قائمة.
تظل الشركات التي تملكها الدولة أو تسهم في رأس مالها بأي نسبة كانت (ولو 1%)، أو تمولها، أو تشرف عليها، أو تدعمها، أو تعينها، أو تضمن قروضها، خاضعة لرقابة ديوان المراجعة القومي استناداً إلى المادة (3) من قانون ديوان المراجعة القومي لسنة 2015م، الذي لم يتأثر بتعديل 2025م، بل ويُعتبر القانون الأوسع نطاقاً والأكثر تحديداً في هذا الشأن. والديوان يختص بموجب المادة (6) بمراجعة القوائم المالية والتأكد من وجود نظم رقابة داخلية وفحص العقود واتفاقيات القروض، وله بموجب المادة (7) سلطات واسعة تشمل طلب المستندات والدخول إلى الأماكن وتوجيه الاعتراضات على الصرف واسترداد المبالغ الصرفة دون وجه حق.
يظل وجود المراجعين الداخليين في الشركات التي تملك الدولة فيها 20% فأكثر إلزامياً استناداً إلى المادة (26) من قانون الإجراءات المالية والمحاسبية، التي تنص على التزام كافة أجهزة الدولة بإنشاء وحدات للمراجعة الداخلية. أما الشركات التي تملك الدولة فيها أقل من 20%، فقد تخرج من هذا الالتزام، ولكنها تظل خاضعة لرقابة ديوان المراجعة القومي.
تظل ولاية المستشارين القانونيين على هذه الشركات قائمة استناداً إلى المواد (3)، (4)، (7) من قانون تنظيم وزارة العدل لسنة 2017م، وغياب النص الصريح في تعديل 2025م على إلغاء اختصاص وزارة العدل. كما أن المادة (15) من قانون التفسير تؤكد أن سلطة التعيين تشمل سلطة العزل، مما يعني أن الاختصاصات الممنوحة لوزارة العدل تظل قائمة ما لم ينص على خلاف ذلك.
| الجهة الرقابية | هل تظل مختصة؟ (ملكية 20% فأكثر) | هل تظل مختصة؟ (ملكية أقل من 20%) | السند القانوني |
|---|---|---|---|
| وزارة المالية | ✔️ نعم | ❌ لا (إلا إذا كان هناك تمويل أو إشراف) | م(3)، م(15-28) قانون الإجراءات المالية 2007 |
| ديوان المراجعة القومي | ✔️ نعم | ✔️ نعم (لأن الإسهام بأي نسبة كافٍ) | م(3)، م(6)، م(7) قانون المراجعة القومي 2015 |
| المراجعون الداخليون | ✔️ نعم | ❌ لا (إلا إذا نصت لوائح أخرى) | م(26) قانون الإجراءات المالية 2007 |
| المستشارون القانونيون (وزارة العدل) | ✔️ نعم | يعتمد على تعريف "أجهزة الدولة" في قانون تنظيم وزارة العدل | م(3)، م(4)، م(7) قانون تنظيم وزارة العدل 2017 |
- لا إلغاء ضمني للاختصاصات الرقابية والقانونية، استناداً إلى المادة (6/3) والمادة (12) من قانون التفسير، لعدم وجود نص صريح أو تعارض حتمي.
- تعريف شركة القطاع العام في قانون الشركات يسري فقط داخل قانون الشركات نفسه، وذلك وفقاً لقواعد التفسير العامة (المادة 6) التي تقتضي تفسير النص في سياقه.
- المراكز القانونية القائمة قبل التعديل محفوظة، استناداً إلى المادة (12) من قانون التفسير.
- السلطات المقررة بموجب القوانين مستمرة، استناداً إلى المادة (17) من قانون التفسير التي تبيح التفويض، مما يعني استمرار السلطة الأصلية.
- قانون ديوان المراجعة القومي لسنة 2015م هو الأوسع نطاقاً، حيث يخضع للمراجعة أي شركة تملكها الدولة أو تسهم فيها بأي نسبة أو تمولها أو تشرف عليها أو تدعمها أو تعينها أو تضمن قروضها (المادة 3).
- الشركات التي تملك الدولة فيها 20% فأكثر تظل خاضعة للرقابة المالية الكاملة (وزارة المالية والمراجعين الداخليين) ولرقابة ديوان المراجعة القومي.
- الشركات التي تملك الدولة فيها أقل من 20% تخرج من رقابة وزارة المالية ولكنها تظل خاضعة لرقابة ديوان المراجعة القومي بسبب الإسهام بأي نسبة أو التمويل أو الإشراف.
- الولاية القانونية لوزارة العدل تظل قائمة على الشركات التي تعتبر من "أجهزة الدولة" وفق قانون تنظيم وزارة العدل، وهو ما لم يتغير، وتأكيداً لذلك المادة (15) من قانون التفسير.
- لوزارة المالية وديوان المراجعة القومي: إصدار تعميم مشترك يوضح أن تعديل تعريف شركة القطاع العام في قانون الشركات لا يؤثر على اختصاصاتهما الرقابية، استناداً إلى نصوص قانون الإجراءات المالية والمحاسبية وقانون المراجعة القومي، وبما يتفق مع المادة (6/4) من قانون التفسير.
- لوزارة العدل (المحامي العام لجمهوربة السودان ): إصدار فتوى رسمية تفسر العلاقة بين تعديل 2025م وقوانين الرقابة المالية والولاية القانونية في ضوء قانون تفسير القوانين، مع بيان أن التعريفات لا تنتقل من قانون إلى آخر، وأن المادة (6/3) من قانون التفسير تحدد بدقة متى يسود اللاحق على السابق.
- للهيئة التشريعية: إذا كان مقصود المشرع حقاً هو إخراج الشركات المختلطة من كل أشكال الرقابة، فليقم بتعديل صريح لقوانين الإجراءات المالية والمراجعة القومي وتنظيم وزارة العدل. أما ترك الأمور غامضة فيؤدي إلى إشكالات تطبيقية وتضارب في التفسير.
- للقضاء السوداني: اعتماد المبادئ المستقرة في قانون تفسير القوانين (خاصة المادة 6/3 والمادة 12) عند الفصل في المنازعات المتعلقة بهذا الموضوع، والتأكيد على أن الإلغاء الضمني لا يفترض، وأن لكل قانون مجاله الخاص.
- للإدارات القانونية في الشركات المختلطة: الاستمرار في الالتزام بتطبيق قوانين الرقابة المالية والتمثيل القانوني للشركات أمام المحاكم، وعدم الاعتماد على تأويلات غير مدعومة بنصوص قانونية صريحة، مع الاستناد إلى المادة (7) من قانون تنظيم وزارة العدل لسنة 2-17م و المادة (12) من قانون التفسير التي تحمي المراكز القانونية القائمة.
- قانون تفسير القوانين والنصوص العامة لسنة 1974م – المواد (5)، (6)، (7)، (8)، (9)، (10)، (11)، (12)، (13)، (14)، (15)، (16)، (17)، (18)، (19)، (20).
- قانون الشركات لسنة 2015م (المعدل لسنة 2025م) – المادة (269).
- قانون تنظيم وزارة العدل لسنة 2017م – المواد (3)، (5)، (7).
- قانون الإجراءات المالية والمحاسبية لسنة 2007م – المواد (3)، (4)، (15)، (16)، (17)، (18)، (19)، (22)، (26)، (27)، (28)، (29).
- قانون ديوان المراجعة القومي لسنة 2015م – المواد (2)، (3)، (6)، (7)، (13)، (14)، (15)، (16)، (17).
- قرار مجلس الوزراء الانتقالي رقم (170) لسنة 2025م.
- قرار رئيس مجلس الوزراء رقم (52) لسنة 2026م.
